Recycling: Behörden werden ausgetrickst - Teil 1

1 Einführung – Problemstellung

Für die Umsetzung der Altfahrzeug-Verordnung in Deutschland ist die Wirtschaft verantwortlich. Derzeit sind dies 5 Automobilhersteller, mehr als 1100 Demontagebetriebe, rund 30 Shredderanlagen und einzelne Post-Shredder-Anlagen, die sich in Deutschland als „Wirtschaftsbeteiligte“ um die Umsetzung der Altfahrzeugrücknahme, -demontage und -verwertung kümmern. In den letzten Jahren wurden dreistellige Millionenbeträge in Shredder und Postshreddertechnik investiert, um die ständig steigenden Anforderungen des Umweltrechts zu erfüllen. Beispielhaft zu nennen sind hier das Deponierecht, die Altfahrzeugverordnung, das Immissionsschutzrecht und einige andere Detailregelungen.

Noch Ende der 90er Jahre sind jährlich etwa 1,8 Mio. Fahrzeuge in Deutschland verwertet worden, so wurden laut Kraftfahrt-Bundesamt 2006 von den etwa 3,8 Mio. stillgelegten Fahrzeugen noch etwa 540 000 in Deutschland verwertet und 2014 waren es etwa 450 000. Die restlichen wurden als Gebrauchtwagen exportiert, in Deutschland in nicht genehmigten Betrieben demontiert oder als Altfahrzeuge in ausländischen Anlagen mit sehr viel niedrigeren Umwelt-Standards verwertet.

Die Shredderbetreiber sprechen von einem stark abnehmenden Anteil der Altfahrzeuge im Shredderinput im Vergleich zu einem Zeitraum vor der Altfahrzeugverordnung, der Anteil liegt zwischen 5 und 25 %. Trotzdem ist ein ganz erheblicher bürokratischer Aufwand zu leisten, um die noch in Deutschland verbliebenen und verwerteten Mengen statistisch zu erfassen.

Bevorzugte Länder, in die vorwiegend deutsche Fahrzeuge exportiert werden, sind in der Zwischenzeit vom Kraftfahrtbundesamt (KBA) und im Rahmen eines Forschungsvorhabens des Umweltbundesamtes (UBA) veröffentlicht (s. Grafik 1). Die aktuellen Statistiken zeigen aus Sicht der Recyclingwirtschaft ein erschreckendes Bild. Auf der einen Seite werden zwar die Verwertungsquoten gemäß

Altfahrzeugrichtlinie 2000/53/EC eingehalten, es ist aber auch eine Reihe von Fehlentwicklungen zu beobachten. So wird seit Jahren seitens des UBA berichtet, dass der Verbleib von Hundertausenden von Altfahrzeugen statistisch nicht erfasst sei, d. h. der Verbleib unklar sei (1,2 Mio. Altfahrzeuge in 2013, 1,38 Mio. in 2012, 1,34 Mio. in 2011, 1,29 Mio. in 2010). In der gesamten EU geht man in der Zwischenzeit davon aus, dass jährlich über 3 Mio. Altfahrzeuge nicht ordnungsgemäß und schadlos verwertet werden, stattdessen über verschiedene Grenzen den EU-Markt in Richtung Afrika, Osteuropa oder arabische Staaten verlassen. Dies entspricht einem Materialwert von etwa 1 Mrd. Euro jährlich, wenn man nur – konservativ betrachtet – den Schrottwert ansetzt, was einen erheblichen Rohstoffverlust für die europäische Metall- und Stahlindustrie bedeutet. Für den hohen Exportanteil gibt es verschiedene Gründe. Fehlende ökonomische Anreize für eine inländische Verwertung, mangelnder Vollzug der gesetzlich verlangten Vorlage eines Verwertungsnachweises bei endgültiger Abmeldung eines Altfahrzeuges, fehlende Sanktionsmöglichkeiten bei nicht vorgelegtem Verwertungsnachweis, zahlreiche illegal betriebene Lagerplätze sowie eine nicht funktionierende länderübergreifende Kooperation zwischen Polizei und Zoll. Nach Aussage der Vollzugsvertreter sind in der Regel bei den Altfahrzeugen, die in den Export gehen sollen, die Betriebsbereitschaft nicht vorhanden, die Betriebssicherheit nicht mehr gegeben und die Reparaturkosten übersteigen den aktuellen Zeitwert. Ein Grundproblem stellt die schwierige Abgrenzungsfrage zwischen Abfall und gebrauchtem Produkt dar. Ist das exportierte Fahrzeug noch ein Gebrauchtwagen und unterliegt damit nicht dem Abfallrecht, kann es ohne Genehmigung exportiert werden, ist es jedoch bereits Abfall und enthält noch Flüssigkeiten, muss der geplante Export notifiziert werden. Dies wird im Folgenden anhand vorliegender rechtlicher Grundlagen aus europäischer und nationaler Sicht näher beleuchtet.Grafik 1: Hauptzielländer TOP 6-Länder = 52 % der erfassten Ausfuhren, Auswertung der Zollstatistik – Zielländer Fahrzeugklassen M1 + N1 (Quelle: Ökopol Fachgespräch Verbleib von Altfahrzeugen)

Die Richtlinie 2000/53/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. September 2000 zu Altfahrzeugen [1] soll das angemessene Management der jährlich etwa 8 bis 9 Millionen Tonnen Altfahrzeuge gewährleisten [2]. Dabei geht die Richtlinie nicht vom Ideal einer Shredderbehandlung aus sondern sieht vor, dass Wiederverwertung und Recycling gefördert werden sollen sowie die Verwendung toxischer Materialien schon bei der Produktion minimiert werden sollen. Obwohl schon in die Jahre gekommen, verfolgt die Richtlinie damit bereits einen bemerkenswert modernen Ansatz der Ressourceneffizienz und Ressourcenschonung, das „Eco-design“, der Aufarbeitung von Fahrzeugteilen und deren Wiederverwendung und entspricht damit weitgehend den Anforderungen an eine moderne Kreislaufwirtschaft.

2 Die europäische Rechtslage

Vor diesem Hintergrund ist es besonders bedenklich und wenig verständlich, dass man sich bereits damit abgefunden zu haben scheint, dass jährlich Millionen entsorgungswürdige Altfahrzeuge von der Bildfläche verschwinden und allem Anschein nach in Regionen in und um Europa herum wieder auftauchen, in denen keine angemessenen Entsorgungsstrukturen existieren. Damit wird der Zweck der Richtlinie massiv unterlaufen, ein erhebliches Implementierungsproblem institutionalisiert. Ein Abfallproblem wird oft dadurch verlagert, dass fast schrottreife Fahrzeuge nach Osteuropa verkauft werden, dort erheblich die Luftqualität belasten und nach ein bis zwei Jahren zu Schrott werden, ohne adäquat entsorgt zu werden. Entsprechende Effekte sind zum Beispiel in Bosnien & Herzegowina sichtbar.

In der 2014 vorgelegten Studie zur „Ex Post-Evaluation“ der Altautorichtlinie [3] wurde bereits darauf hingewiesen, dass ein zentrales Problem der Richtlinie darin besteht, dass sie keine eigene Definition des Altfahrzeugs enthält, sondern stattdessen lediglich auf die allgemeine Abfalldefinition des Art. 3 Nr. 1 Abfallrahmenrichtlinie [4] verweist, möglicherweise ein Geburtsfehler der Richtlinie [5]. Der allgemeine Abfallbegriff ist weit und enthält das subjektive Tatbestandsmerkmal des Entledigungswillens. Auf diesem Weg lässt sich die Abfalleigenschaft eines Altfahrzeugs flexibel interpretieren. Wenn sich nicht ausnahmsweise eine Entledigungsnotwendigkeit ergibt, wie zum Beispiel bei einem ausgebrannten oder einem durch einen schweren Unfall völlig demolierten Fahrzeug, lässt sich immer argumentieren, dass es sich mangels Entledigungswillens nicht um Abfall sondern ein instandsetzungswürdiges Gebrauchtfahrzeug handelt. Diese Umstände sind nicht hilfreich, wenn eine statistisch saubere Abgrenzung zwischen Gebrauchtfahrzeug und Altfahrzeug im Sinne von Abfall nötig wäre.

Mehr Klarheit in diese Situation sollten die „Correspondent’s Guidelines No 9 on shipment of waste vehicles“ [6] bringen. Diese Handreichung aus dem Jahr 2011 ist allerdings rechtlich nicht bindend und hatte offensichtlich auch nicht den gewünschten Effekt, mehr Klarheit in die tatsächliche Abgrenzung zwischen Altauto und Gebrauchtfahrzeug zu bringen. Derzeit wird darüber diskutiert, diese Guidelines zu überarbeiten. Eine solche Überarbeitung ist innerhalb von 5 Jahren nach ihrer Verabschiedung ohnehin vorgesehen.

Manche Mitgliedstaaten, z. B. Österreich, versuchen die Abgrenzung zwischen Altfahrzeug und Gebrauchtfahrzeug auf dem Erlasswege zu konkretisieren [7]. Der dabei gewählte Weg erscheint allerdings fragwürdig. Als entscheidendes Kriterium für die Beurteilung der Abfalleigenschaft von Fahrzeugen soll auf deren Reparaturwürdigkeit abzustellen sein. Diese soll aus dem Verhältnis zwischen Reparaturkosten und Zeitwert abgeleitet werden. Übersteigen die durchschnittlichen Wiederherstellungs- und Reparaturkosten in Österreich, die für die Herstellung eines zulassungsfähigen Zustandes aufzuwenden sind, den Zeitwert des Fahrzeugs in unverhältnismäßig hohem Ausmaß, liegt Abfall vor. Das klingt zunächst plausibel, dürfte aber mit Art. 34 VAEU [8], dem Verbot von mengenmäßigen Einfuhrbeschränkungen und Maßnahmen gleicher Wirkung, nicht ohne weiteres vereinbar sein, wenn das reparierbare Fahrzeug in ein Land verbracht werden soll, in dem die Reparaturkosten erheblich niedriger sind. Grafik 2: Workshopmitschrift aus dem UBA-Forschungsvorhaben „Verbleib von Altfahrzeugen“, dargestellt ist der Anfall und Verbleib von Altfahrzeugen in Mio. t (Quelle: Aufzeichnungen Kummer, 2016)Ein Altfahrzeug, dessen Reparatur in Österreich unverhältnismäßig teuer reparierbar ist, könnte vielleicht in Rumänien zu einem Preis repariert werden, der noch in vernünftiger Relation zum vorhandenen
Nutzwert des Fahrzeugs stehen würde. Dies wäre unter dem Gesichtspunkt einer ressourcenschonenden Wirtschaft ein wünschenswerter Verlauf. Eine Lösung des Problems müsste also auf anderer Ebene gesucht werden. Es müsste für den letzten Halter schlicht wirtschaftlich günstiger sein, ein Schrottfahrzeug einem Verwerter zu übergeben als es auf fragwürdige Weise über die Grenze zu schaffen [9]. Wer vor die Wahl gestellt wird, sein nicht reparierbares Altfahrzeug zu verschenken oder einem illegalen Exporteur für 350 Euro zu überlassen, wird häufig letzteren Weg wählen, ohne viele Fragen zu stellen oder gar zu vermuten, etwas Unrechtmäßiges zu tun.

Angesichts einer alleine in der EU im Jahr 2010 angefallenen Menge von 14 Millionen Altfahrzeugen ist offensichtlich, dass man sich auf dem Erreichten nicht wird ausruhen können und Handlungsbedarf insbesondere im Bereich des Verbleibs von jährlich Millionen aus der Statistik verschwundenen Altfahrzeugen besteht. Dies ist gerade im Hinblick auf den Umbau einer linearen Wirtschaft in eine Kreislaufwirtschaft eine vordringliche Aufgabe.

Altfahrzeuge sind ja nicht nur Rohmaterial, das in einem Recyclingprozess zurückgewonnen werden muss, sondern sie enthalten vor allem eine große Anzahl von Teilen, die ausgebaut und aufbereitet werden können, um danach mit voller Garantie als Ersatzteile verbaut werden zu können [10]. In diesem Segment der Aufbereitung von Fahrzeugteilen liegt ein für die Kreislaufwirtschaft erhebliches Potential, das die obersten Bereiche der Abfallhierarchie, die Vorbereitung zur Wiederverwendung, bedient. Um diese Teile verfügbar zu machen, müssen die Fahrzeuge aber schlussendlich im Land bleiben.

Es wäre ohne weiteres denkbar und für Hersteller, Händler und Käufer von Pkw auch ökonomisch völlig akzeptabel, ein System zu schaffen, in welchem es finanzielle Anreize gibt, ein Fahrzeug am Ende seines Lebenszyklus an einen zertifizierten Verwerter zurück zu geben, anstatt es in grauen Kanälen verschwinden zu lassen. Man könnte sich unschwer vorstellen, dass der Käufer beim Kauf eines Neuwagens ein Pfand zahlt, das über die Zwischenbesitzer weitergereicht wird, um an den Letztbesitzer des Fahrzeugs am Ende des Lebenszyklus bei Rückgabe zurück gezahlt zu werden. Dazu bedürfte es gegebenenfalls einer Europäischen Clearingstelle, um die Fälle von innereuropäischen grenzüberschreitenden Verkäufen abzudecken.

Die Kommunikation zur Kreislaufwirtschaft vom 2.12.2015 [11] sieht vor, sich stärker gegen die illegale Verbringung von Altfahrzeugen zu engagieren. Ein Pfandsystem auf Kraftfahrzeuge wäre ein wirtschaftliches Steuerungsinstrument, das verspricht, besser gegen illegale Verbringung zu wirken als stärkere Kontrollen und ähnliche Maßnahmen, die sowohl höhere Gemeinkosten verursachen als auch eine zweifelhafte Wirkung versprechen. Pfandsysteme haben sich bereits in verschiedenen Mitgliedstaaten für andere Produkte bewährt: Einweg-Verpackungen in Deutschland, Elektronikschrott und Batterien in der Schweiz etc.

Die Europäische Kommission untersucht derzeit in einer größer angelegten Studie Ursachen und Abhilfemöglichkeiten für den statistischen Verlust von Altfahrzeugen. Ergebnisse dieser Studie sind für 2017 zu erwarten. Deutschland führt allerdings eine ähnliche Studie durch, deren Ergebnisse in Kürze vorliegen sollen. Erste Ergebnisse zum Verbleib wurden in einem öffentlichen Workshop vorgestellt (s. Grafik 2). Welchen Weg man künftig zu gehen beabsichtigen könnte, zeichnet sich aber in keiner Weise ab. Man kann aber erwarten, dass eine Pfandlösung auf den erbitterten Widerstand von Automobilherstellern stoßen würde, da sie den Absatz optisch verteuern und einen gewissen, wenn auch verhältnismäßigen, administrativen Aufwand notwendig machen würde.

Die norwegische Altautoverordnung sieht ein Erstattungssystem für nach 1977 zugelassene Altfahrzeuge vor [12]. Diese Regelung wurde für notwendig erachtet, um zu verhindern, dass Altfahrzeuge in dem wenig dicht besiedelten Land illegal entsorgt werden. Man wird sich zumindest die Frage stellen müssen, weshalb diese Spielart der Produzentenverantwortung nicht in den 28 EU-Mitgliedstaaten Schule macht, wenn sie dazu führt, dass Altautos ressourcenschonend in Europa verwertet werden.

3 Die nationalen deutschen Vorgaben

Für die Beantwortung der Abgrenzungsfrage zwischen Gebrauchtwagen einerseits und Altfahrzeugen andererseits sind die gesetzlichen Anforderungen in der Verordnung über die Überlassung, Rücknahme und umweltverträgliche Entsorgung von Altfahrzeugen (Altfahrzeug-Verordnung-AltfahrzeugV) [13] in den Blick zu nehmen. Ausgebaute Fahrzeugteile von Schrottautos. Sie können recycelt werden oder als Gebrauchtteile dienenDiese Verordnung wurde erlassen auf der Grundlage der dazu im Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) [14] vorgesehenen Vorschriften über die Produktverantwortung (§§ 23 bis 27 KrWG). Die Produktverantwortung umfasst insbesondere die Entwicklung, die Herstellung und das Inverkehrbringen von Erzeugnissen, die zur Erfüllung der Ziele der Kreislaufwirtschaft mehrfach verwendbar, technisch langlebig und nach Gebrauch zur ordnungsgemäßen, schadlosen und hochwertigen Verwertung sowie zur umweltverträglichen Beseitigung geeignet sind (§ 23 Abs. 2 Nr. 1 KrwG), den vorrangigen Einsatz von verwertbaren Abfällen oder sekundären Rohstoffen bei der Herstellung von Erzeugnissen (§ 23 Abs. 2 Nr. 2 KrWG), die Kennzeichnung von schadstoffhaltigen Erzeugnissen, um sicherzustellen, dass die nach Gebrauch verbleibenden Abfälle umweltverträglich verwertet oder beseitigt werden (§ 23 Abs. 2 Nr. 3 KrWG), den Hinweis auf Rückgabe-, Wiederverwendungs- und Verwertungsmöglichkeiten oder -pflichten und Pfandregelung durch Kennzeichnung der Erzeugnisse (§ 23 Abs. 2 Nr. 4 KrWG) sowie die Rücknahme der Erzeugnisse und der nach Gebrauch der Erzeugnisse verbleibenden Abfälle sowie deren nachfolgende umweltverträgliche Verwertung oder Beseitigung (§ 23 Abs. 2 Nr. 5 KrWG). 

3.1 System der Produktverantwortung nach der Altfahrzeug-Verordnung

Mit diesem System der Produktverantwortung betreffend Altfahrzeuge sind im Wesentlichen die Rücknahmepflichten der Hersteller von Fahrzeugen sowie die Ausgestaltung dieser Rücknahmepflichten angesprochen. Diese Rücknahmepflichten der Hersteller gelten für alle Altfahrzeuge ihrer Marke vom Letzthalter oder vom öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger in den Fällen, in denen der Halter oder Eigentümer des Kraftfahrzeugs nicht festgestellt werden konnte (§ 3 Abs. 2 AltfahrzeugV).Für die Klärung des Bestehens von Rücknahmepflichten im konkreten Einzelfall kommt es darauf an, dass es sich bei dem zurückzunehmenden Fahrzeug um ein Altfahrzeug im Sinne der gesetzlichen Vorschriften handelt. Darunter wird nach der Begriffsbestimmung in der Altfahrzeug-Verordnung verstanden, dass es ein Fahrzeug ist, das Abfall nach § 3 Abs. 1 KrWG ist. Damit finden zur rechtlichen Qualifizierung eines Fahrzeugs als „Altfahrzeug“ im Sinne der Altfahrzeug-Verordnung die Kriterien Anwendung, die für Abfälle allgemein gelten. Insoweit kommt es nach § 3 Abs. 1 KrWG darauf an, dass sich der Besitzer des Fahrzeugs dessen entledigt, entledigen will oder entledigen muss. Danach ist eine „Entledigung“ im Sinne von § 3 Abs. 1 KrWG anzunehmen, wenn der Besitzer bezogen auf die Begriffsbestimmung in § 2 Abs. 1 Nr. 2 AltfahrzeugV das Fahrzeug einer Verwertung zuführt.Darunter sind nach § 3 Abs. 2 KrWG solche Verfahren zu verstehen, die in Anlage 2 unter R1 bis R13 aufgeführt werden. Bei den herkömmlichen Fahrzeugen, die gegenwärtig als Altfahrzeuge einer Entledigung unterliegen, wird es im Schwerpunkt auf das Recycling und die Rückgewinnung von Metallen und Metallverbindungen ankommen (R4 in Anlage 2 zum KrWG).Der Wille zur Entledigung ist nach § 3 Abs. 3 KrWG hinsichtlich der Begriffsbestimmung in § 2 Abs. 1 Nr. 2 AltfahrzeugV hinsichtlich solcher Fahrzeuge anzunehmen, deren ursprüngliche Zweckbestimmung entfällt oder aufgegeben wird, ohne dass ein neuer Verwendungszweck unmittelbar an deren Stelle tritt (§ 3 Abs. 3 Nr. 2 KrWG). Dies dürfte für Fahrzeuge gelten, die anerkannten Rücknahmestellen oder von einem Hersteller hierzu bestimmten anerkannten Demontagebetrieben überlassen werden. Schließlich sind die Voraussetzungen, unter denen von einem Entledigungszwang auszugehen ist, in § 3 Abs. 4 KrWG bestimmt. Danach hat sich der Besitzer hinsichtlich der Begriffsbestimmung in § 2 Abs. 1 Nr. 2 AltfahrzeugV eines Fahrzeugs dann zu entledigen, wenn dieses nicht mehr entsprechend seiner ursprünglichen Zweckbestimmung verwendet werden kann, aufgrund seines konkreten Zustandes geeignet ist, gegenwärtig oder künftig das Wohl der Allgemeinheit, insbesondere die Umwelt zu gefährden, und dessen Gefährdungspotenzial nur durch eine ordnungsgemäße und schadlose Verwertung oder gemeinwohlverträgliche Beseitigung nach den gesetzlichen Vorschriften oder der aufgrund dieses Gesetzes erlassenen Rechtsverordnung ausgeschlossen werden kann. Dafür sind gerade die Anforderungen nach der Altfahrzeug-Verordnung für die Entsorgung von Altfahrzeugen, d.h. Abfall-Fahrzeugen, aufgestellt worden.Die Rücknahmepflichten der Hersteller von Fahrzeugen richten sich an zwei unterschiedliche Beteiligte. Letzthalter ist nach der Begriffsbestimmung in § 2 Abs. 1 Nr. 21 AltfahrzeugV der letzte im Fahrzeugbrief eingetragene Halter, auf den das Fahrzeug zugelassen ist oder war. Zu den Beteiligten dieser Rücknahmepflichten gehören auch die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger. Danach gelten die bestehenden Pflichten nach § 20 Abs. 1 KrWG auch für Kraftfahrzeuge oder Anhänger ohne gültige amtliche Kennzeichen, wenn diese auf öffentlichen Flächen oder außerhalb im Zusammenhang bebauter Ortsteile abgestellt sind, keine Anhaltspunkte für deren Entwendung oder bestimmungsgemäße Nutzung bestehen sowie nicht innerhalb eines Monats nach einer am Fahrzeug angebrachten deutlich sichtbaren Aufforderung entfernt worden sind.

-wird fortgesetzt-

Hinweis:

Die hier vertretenen Auffassungen geben die persönliche Meinung der Autoren wieder und sind nicht Ausdruck von Standpunkten der Europäischen Kommission