Procedimientos de autorización medioambiental

Los procedimientos de autorización de las plantas de tratamiento de superficies requieren cada vez más tiempo y recursos. El enfoque basado en el riesgo ha perdido importancia y ha sido sustituido por una ideología de riesgo cero, como la formulada por la Asociación Alemana del Seguro de Responsabilidad Civil de la Industria Química y de Materias Primas (BG RCI) en la Visión Cero.

Por ejemplo, el borrador de la nueva Directiva IED establece que debe utilizarse siempre el valor más bajo (el más seguro) para los intervalos de concentración, y las desviaciones de este valor deben ser justificadas y probadas por el operador. Esta evolución plantea el problema de la creciente complejidad [2] y la imprevisibilidad.

Tendencia a la complejidad

Los procedimientos de concesión de licencias se han complicado cada vez más [1] en los últimos años, ya que los legisladores y otras instituciones han promulgado un número creciente de reglamentos y publicado fuentes de información que definen diversos requisitos para las operaciones de superficie.

Debido a la frecuente falta de coordinación entre estas normas y a su publicación en distintos lugares, resulta difícil mantener una visión de conjunto. Además, hay normativas que se basan en datos dinámicos (por ejemplo, el Reglamento CLP o REACH).

Fig. 2: Visión general de los procedimientos BIMSchG (7)

Esta tendencia se mantiene en la actualidad o incluso parece acelerarse y está llevando a que los procedimientos de autorización se conviertan en los denominados "sistemas complejos".

En otras palabras, un procedimiento de autorización se está convirtiendo cada vez más en una especie de lotería con probabilidades impredecibles. La complejidad alcanza un grado de interacción que ya no permite una predicción global fiable. Las causas de la complejidad son (Fig. 1):

• Aumento del número de partes implicadas en el proceso
• Aumento del número de partes interesadas que ejercen influencia (por ejemplo, asociaciones ecologistas, vecinos, etc.)
• Aumento del número de leyes, ordenanzas y reglamentos administrativos que hay que tener en cuenta.
• Aumento del número de fuentes de conocimiento que pueden influir
• Base dinámica de las normativas legales, por ejemplo, el Reglamento CLP, REACH, etc.
• Falta de claridad y lagunas en las normativas, así como normativas obsoletas, p. ej. Directiva de retención del agua de extinción
• Número de órganos legislativos y otros editores de fuentes de conocimiento
• Número de comités que crean fuentes de conocimiento y reglamentos sublegislativos, p. ej. la DGUV
• Estructuras de personal administrativo poco claras e hinchadas
• Ámbito discrecional de la autoridad en la aplicación de reglamentos sublegislativos
• Aumento del número de dictámenes periciales solicitados por las autoridades durante los procedimientos, etc.

Interacciones

Los reglamentos individuales serían fáciles de aplicar por sí solos, pero existen interacciones entre los reglamentos que no son reconocibles a primera vista. He aquí algunos ejemplos:

Química industrial en la tecnología de superficies

• Clasificación de sustancias en clases de riesgo para el agua (UBA)
• Clasificación de mezclas - proveedor u operador químico
• Uso o almacenamiento de sustancias peligrosas para el agua
• Sistema AwSV - nivel de peligro basado en las cantidades de sustancia y WGK (WHG, AwSV)
• Definición de zonas de contención e instalaciones de retención
• Requisitos estructurales (DWA 786, directrices DiBt) -> Requisitos para el diseño estructural/diseño de subestructuras en la construcción de hormigón
• Definición de los requisitos para las superficies de sellado. Requisitos de los revestimientos, etc.
• Concepto de protección contra incendios
• Información sobre agentes extintores, cantidades de agentes extintores - por lo tanto influencia en la retención de agua de extinción
• Vías de evacuación y rescate - modificación de las pasarelas - obstáculos debidos a umbrales permanentes
• Definición de sectores de incendio, etc.
• Seguridad laboral frente a protección contra el agua
• Requisitos, por ejemplo, de los oficios que deben fijarse al suelo - también deben cumplir los requisitos de protección contra el agua

Las clases de peligro para el agua de las sustancias son clasificadas legalmente por la UBA previa solicitud y publicadas en el llamado Rigoletto [8]. Por lo general, el proveedor clasifica las mezclas y las documenta en la ficha de datos de seguridad. Las mezclas que fabrica el propio operador deben categorizarse de acuerdo con la AwSV.

Dependiendo del número y la cantidad, la reclasificación de una sustancia o mezcla puede implicar que deba modificarse todo el diseño del sistema. Un cambio de proveedor también puede dar lugar a ello (Fig. 2).

Base dinámica de la normativa legal

• Además de las WGK ya mencionadas, hay muchas influencias dinámicas que pueden suponer un riesgo para la planificación de la instalación y el procedimiento de aplicación; ésta es sólo una lista incompleta:
• Clasificación de sustancias y mezclas
• CLP
• Clasificación armonizada por el fabricante
• ATP - Adaptación al progreso técnico
• Ordenación del territorio urbano
• Designaciones de zonas - planes de desarrollo
• Distancia adecuada y aproximación al desarrollo residencial
• Zonas protegidas de todo tipo
• Zonas de protección del agua
• Zonas FHH, biotopos, etc.
• Fauna y flora dignas de protección: hámsters, murciélagos, etc.
• Vecinos y partes interesadas
• Objeciones - demandas de protección
• Situación del tráfico

El problema de las influencias dinámicas radica inicialmente en la dificultad de incorporarlas a la planificación, ya que es casi imposible controlar todas las fuentes. Los factores de influencia procedentes de fabricantes o partes interesadas son especialmente difíciles de evaluar.

Además, el artículo 67 [4] de la BImSchG dice: "Los procedimientos ya iniciados deben completarse de acuerdo con las disposiciones de esta ley y de los reglamentos legales y administrativos basados en esta ley". Esto significa que un nuevo requisito legal que haya surgido repentinamente debe aplicarse en el procedimiento en curso.

Esto significa que si, por ejemplo, un cambio en la categorización conlleva un requisito adicional en el procedimiento, es posible que haya que revisar la solicitud y la planificación. Esto puede provocar retrasos considerables o incluso la anulación de la planificación, ya que la autoridad tiene que volver a evaluar todos los cambios necesarios.

Vaguedad y lagunas en la normativa

La normativa legal y su interpretación admiten repetidamente distintas interpretaciones. Por ejemplo, en el ámbito de la protección contra explosiones existen dudas sobre si, en determinados casos, si existen sustancias inflamables pero no se han designado zonas Ex debido a las medidas técnicas, deben seguir realizándose pruebas de conformidad con el anexo 3 de la Ordenanza sobre seguridad e higiene en la industria.

Fig. 3: Categorización de las zonas de explosión

En estos casos, el margen de discrecionalidad y la opinión de la autoridad competente o la opinión personal de la autorización son importantes. Sin embargo, si ésta no concuerda con la solicitud o la planificación del sistema, se corre el riesgo de entablar discusiones, incluida la participación de expertos y peritos designados. El resultado es, por supuesto, una considerable pérdida de tiempo en el proceso. En el peor de los casos, puede que incluso haya que aclarar los hechos ante los tribunales.

Publicaciones de asociaciones y grupos de trabajo

Existen muchas publicaciones nacionales e internacionales, por ejemplo del DGUV, BfR, VCI, etc., que pretenden ayudar a aclarar cuestiones jurídicas. Los documentos suelen elaborarse en grupos de trabajo cerrados cuya composición determina más o menos arbitrariamente el editor. La participación de las industrias u otras partes afectadas suele quedar a discreción de los autores.

Aunque estos documentos suelen declararse benévolamente ayudas de trabajo o colecciones de ejemplos, también se hace referencia a ellos en los procedimientos de solicitud de autorización oficial y se exige su aplicación. La tendencia actual a utilizar simulaciones por ordenador o IA para aclarar cuestiones de diseño de sistemas es especialmente crítica.

Como consecuencia, si la planificación no sigue estas fuentes de conocimiento, el operador se ve obligado a invertir la carga de la prueba y ahora debe explicar por qué las orientaciones utilizadas no son aplicables en su caso. Esto significa que un sistema que realmente se ajusta a la Ley de Seguridad de los Productos (conforme a la CE) no se autoriza debido al uso de una ayuda de trabajo en el procedimiento. También en este caso se ponen de manifiesto contradicciones en la normativa y ambigüedades en la aplicación práctica.

Un ejemplo de ello es el documento de orientación FBHM 122 [9] publicado en marzo de 2022. Aquí se desarrolló un modelo de zona completamente nuevo para electrolitos con evolución de hidrógeno basado en una tesis de máster sobre simulación CFD. El resultado es que las zonas de explosión también deben definirse por debajo del límite inferior de explosión (LIE, en este caso 4 % H2).

Para evitar una zona de este tipo, habría que reducir la concentración de H2 por debajo del 0,12 % mediante medidas de ventilación. Esto puede dar lugar a volúmenes de más de 10.000^m3/h para procesos electrolíticos y dimensiones estándar, por ejemplo, una superficie de baño de 3 x 1 metros.

La sección 7 de la FBHM 122 reza: "Resumen y límites de aplicación": Esta "Corriente de la Sección Especializada" deriva ejemplos de atmósferas potencialmente explosivas en plantas de galvanoplastia y ayuda en la preparación de documentos de protección contra explosiones."

Aunque se aclara que se trata de una recopilación de ejemplos y no del estado de la técnica, este documento ya está siendo utilizado por las autoridades y se anima a los operadores a actuar en consecuencia (Fig. 3).

Evaluación de riesgos y conclusión

Si nos limitamos a los ejemplos aquí mencionados, rápidamente queda claro que los procedimientos de autorización de gran envergadura, en particular, ya no son sólo complicados, sino que deben tratarse como sistemas sensibles que están a punto de emerger [3]. Aunque todos los detalles técnicos se hayan aclarado y estén dentro del marco legal, el resultado de un procedimiento ya no puede predecirse con certeza. Incluso pequeños cambios o parámetros dinámicos pueden provocar grandes retrasos y, posiblemente, la cancelación del procedimiento de aprobación y del proyecto previsto. Esto plantea la cuestión: ¿Cómo afrontarán las empresas esta situación en el futuro?

Opciones para reducir la complejidad

Los siguientes puntos pretenden dar pistas sobre cómo reducir la complejidad antes y durante el procedimiento:

• Definir claramente el objeto de la solicitud
• Simplificar la forma escrita de la solicitud
• Especificación técnica clara de la instalación prevista
• Coordinar el diseño con la autoridad
• Informar con antelación a las partes interesadas
• Identificar la normativa y las fuentes de información estatutarias y subestatutarias
• Aclarar las interacciones
• Incluir bases jurídicas dinámicas en la medida de lo posible
• Abordar de antemano con la autoridad las ambigüedades y lagunas de la normativa.
• Determinar el margen de discrecionalidad de la autoridad y la necesidad de dictámenes periciales.

Objeto de la solicitud

• Es importante definir claramente el objeto de la solicitud en una frase.
• La redacción debe dejar el menor margen de interpretación posible.
• La redacción debe ser idéntica en todas las solicitudes incluidas (por ejemplo, solicitud de construcción).
• Si es posible, sólo debe haber un punto de solicitud.
• Si se definen varios puntos de solicitud, la autoridad examinará cada uno por separado. La autorización sólo se concederá una vez que se hayan comprobado todos los puntos de la solicitud con un resultado positivo.

Formulario escrito

• Conviene hablar con la autoridad competente sobre la estructura y presentación de la solicitud.
• Algunas autoridades incluso publican listas de control con este fin.
• Evite la prosa. Sólo si es necesario explicar hechos para que se entiendan, debe hacerse de forma concisa y sin ambigüedades.
• Reduzca el contenido. La solicitud debe contener únicamente lo necesario para el examen de la autoridad.
• Evite la redacción florida.
• No explique hechos que no sean objeto de la solicitud
• Derivación comprensible
• Los hechos deben derivarse claramente de fuentes y documentos de planificación. Las meras afirmaciones, como "las emisiones a la atmósfera se sitúan en el rango de los flujos de masa de minimis", no son convenientes; deben estar claramente justificadas.
• Exhaustividad
• Aunque el contenido sea breve, el alcance y el nivel de detalle deben ser tales que la autorización y los organismos implicados puedan revisar la solicitud y tomar una decisión.

Especificación del sistema previsto

• Presentar la solicitud sólo cuando se hayan definido todas las especificaciones pertinentes
• Los cambios posteriores a la presentación son la muerte de cualquier procedimiento
• Sobre todo en el caso de solicitudes extensas, es casi imposible informar a tiempo a todos los organismos implicados e intercambiar los documentos.
• En la mayoría de los casos, esto lleva a volver a presentar la solicitud y a retirar la solicitud presentada.

Proyecto de coordinación con la autoridad

Si la autoridad está abierta a ello, acuerde con ella el proyecto de solicitud. Esto también puede adoptar la forma de una conferencia sobre la solicitud, en la que se acuerdan de antemano los temas críticos y el contenido. El tiempo invertido aquí suele compensar al final reduciendo significativamente el número de reclamaciones adicionales. Si tiene sentido, también debería coordinarse con las organizaciones implicadas para la participación de especialistas, entre ellas

• Equipo AwSV
• Aguas residuales
• Residuos
• Salud y seguridad en el trabajo

Vaguedades, lagunas jurídicas y partes interesadas

Este punto debe considerarse de forma crítica. El solicitante debe tener una buena idea de si existe una buena relación con las partes interesadas (por ejemplo, los vecinos). En un caso favorable, esta información previa puede reducir el número de objeciones en el procedimiento público. En el peor de los casos, se puede llamar la atención de los posibles objetores desde el principio.

El número de organismos que publican normas aumenta rápidamente, al igual que el número de normas que se publican. Algunos ejemplos son

• Obligaciones de inspección de conformidad con BetrSichV o AwSV
• Múltiples normativas de diferentes editores (TRGS vs. DGUV)
• Normativa obsoleta, por ejemplo, directrices de retención de agua de extinción

En la medida de lo posible, el solicitante debe aclarar previamente estas posibles ambigüedades con la autoridad o presentar la solicitud de forma que no se vean afectadas. De lo contrario, existe el riesgo de que se produzcan discusiones desagradables que lleven mucho tiempo.

Si los hechos no están definidos por la normativa legal, la autoridad puede aclararlos a su discreción. Sin embargo, la experiencia ha demostrado que la capacidad de las autoridades para tomar decisiones definitivas es limitada, por lo que entran en juego los expertos. No hay que ocultar que algunos de los informes periciales también son exigidos por la propia normativa, por ejemplo, el artículo 41 de la AwSV. De todos modos, el número de informes periciales en los procedimientos de autorización aumenta constantemente. Un mayor número de informes periciales conlleva una mayor complejidad, ya que cada perito tiene una perspectiva diferente y depende de la información que se le facilite. En el peor de los casos, esto puede dar lugar a disputas entre los expertos o con el solicitante.

Por lo tanto, el solicitante debe intentar reducir al mínimo el número de dictámenes periciales, incluso en las conversaciones con la autoridad.

Además, hay que tener mucho cuidado a la hora de seleccionar a los expertos. El perito debe conocer bien el tema. Un perito de AwSV que se dedique principalmente a inspeccionar gasolineras y depósitos de aceite es, sin duda, la segunda opción para un revestimiento de superficies.

El artículo se basa en una presentación en los Surface Days de Berlín 2023.

Bibliografía

[1] https://www.wortbedeutung.info/kompliziert/
[2] https://de.wikipedia.org/wiki/Komplexität
[3] Wicker Trust como mecanismo para reducir la complejidad https://web.archive.org/web/20131126021905/http://www.anthro.unibe.ch/unibe/philhist/anthro/content/e297/e1387/e5049/e5128/linkliste5129/09hs-dijana-tavra_ger.pdf#
[4] Luhmann, Niklas (1998): "Complexity", en: Luhmann, Niklas, Die Gesellschaft der Gesellschaft. Erster Teilband, Fráncfort del Meno: Suhrkamp Taschenbuch Verlag, 134-144.
[5] Luhmann, Niklas (2005): "Komplexität", en: Luhmann, Niklas, Soziologische Aufklärung 2. Aufsätze zur Theorie der Gesellschaft, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften/ GWV Fachverlage GmbH, 255-276.
[6] Steven Johnson: Emergence: The Connected Lives of Ants, Brains, Cities. Scribner, Nueva York 2001,
[7] Das Genehmigungs- und Anzeigeverfahren nach dem Bundes-Immissionsschutzgesetz (Leitfaden für ein optimiertes und beschleunigtes Verfahren in NRW) Ministerio de Medio Ambiente, Protección de la Naturaleza y Transportes 2ª edición febrero 2023
[8] Rigoletto https://webrigoletto.uba.de/rigoletto/ Agencia Federal de Medio Ambiente, División IV 2.6, Sustancias peligrosas para el agua, Wörlitzer Platz 1, 06844 Dessau-Roßlau
[9] FBHM 122 https://publikationen.dguv.de/regelwerk/publikationen-nach-fachbereich/holz-und-metall/oberflaechentechnik/4620/fbhm-122-hilfestellungen-zum-explosionsschutzkonzept-und-zur-zoneneinteilung-fuer-explosionsgefaehrde, 31 de marzo de 2022, BGHM, División de Tecnología de Superficies. Publicado por: Seguro Social Alemán de Accidentes (DGUV)