Reciclaje: se engaña a las autoridades - Parte 1

El mercado europeo del reciclaje pierde alrededor de mil millones de euros al año debido a los coches de desguace declarados incorrectamente. La situación legal es clara. Pero las autoridades a menudo son engañadas o no aplican la normativa correctamente.

1 Introducción - Definición del problema

La industria es responsable de la aplicación de la normativa sobre vehículos al final de su vida útil en Alemania. Actualmente hay 5 fabricantes de automóviles, más de 1100 instalaciones de desguace, alrededor de 30 instalaciones de fragmentación e instalaciones individuales de post-trituración que son responsables de la implementación de la recogida, desguace y reciclaje de vehículos al final de su vida útil en Alemania como "operadores económicos". En los últimos años, se han invertido cientos de millones en tecnología de fragmentación y post-trituración para cumplir los requisitos cada vez más exigentes de la legislación medioambiental. Algunos ejemplos son la legislación sobre vertederos, la ordenanza sobre vehículos al final de su vida útil, la legislación sobre control de inmisiones y otra serie de normativas detalladas.

A finales de los años 90, se reciclaban en Alemania alrededor de 1,8 millones de vehículos al año. Según la Autoridad Federal de Transporte Motorizado, en 2006 se reciclaron en Alemania alrededor de 540.000 de los 3,8 millones de vehículos retirados del servicio y unos 450.000 en 2014. El resto se exportaron como vehículos usados, se desmantelaron en Alemania en plantas no autorizadas o se reciclaron como vehículos al final de su vida útil en plantas extranjeras con normas medioambientales mucho menos estrictas.

Los operadores de fragmentadoras hablan de un fuerte descenso de la proporción de vehículos al final de su vida útil en la entrada de fragmentadoras en comparación con un periodo anterior a la Ordenanza de Vehículos al Final de su Vida Útil, situándose la proporción entre el 5 y el 25 %. No obstante, se requiere un considerable esfuerzo burocrático para registrar estadísticamente las cantidades que aún permanecen y se reciclan en Alemania.

Los países favoritos a los que se exportan predominantemente vehículos alemanes han sido publicados ahora por la Autoridad Federal de Transporte por Automóvil (KBA) y en el marco de un proyecto de investigación de la Agencia Federal de Medio Ambiente (UBA) (véase la figura 1). Desde el punto de vista de la industria del reciclado, las estadísticas actuales dibujan un panorama alarmante. Por un lado, las tasas de reciclado con arreglo a la

Directiva 2000/53/CE, también se observa una serie de evoluciones indeseables. Por ejemplo, la UBA lleva años informando de que el paradero de cientos de miles de vehículos al final de su vida útil no se registra estadísticamente, es decir, su paradero no está claro (1,2 millones de vehículos al final de su vida útil en 2013, 1,38 millones en 2012, 1,34 millones en 2011, 1,29 millones en 2010). En toda la UE, se supone actualmente que más de 3 millones de vehículos al final de su vida útil no se reciclan de forma adecuada y segura cada año, sino que abandonan el mercado de la UE a través de diversas fronteras con destino a África, Europa del Este o los países árabes. Esto corresponde a un valor material de unos 1.000 millones de euros al año, si se asume de forma conservadora sólo el valor de la chatarra, lo que supone una pérdida considerable de materias primas para la industria metalúrgica y siderúrgica europea. Hay varias razones que explican la elevada proporción de exportaciones. La falta de incentivos económicos para el reciclaje nacional, la falta de cumplimiento de la obligación legal de presentar un certificado de destrucción cuando se da de baja definitivamente un vehículo al final de su vida útil, la falta de sanciones por no presentar el certificado de destrucción, los numerosos lugares de almacenamiento ilegal y la falta de cooperación transfronteriza eficaz entre la policía y las autoridades aduaneras. Según los representantes de las autoridades, los vehículos al final de su vida útil que se exportan no suelen estar en condiciones de funcionar, ya no son seguros y los costes de reparación superan el valor actual de mercado. Un problema fundamental es la difícil distinción entre residuo y producto usado. Si el vehículo exportado sigue siendo un vehículo usado y, por tanto, no está sujeto a la legislación sobre residuos, puede exportarse sin autorización, pero si ya es un residuo y sigue conteniendo líquidos, la exportación prevista debe notificarse. A continuación se examina con más detalle esta cuestión sobre la base de los fundamentos jurídicos existentes desde una perspectiva europea y nacional.Figura 1: Principales países de destino TOP 6 países = 52 % de las exportaciones registradas, evaluación de las estadísticas aduaneras - países de destino clases de vehículos M1 + N1 (fuente: debate de expertos de Ökopol sobre el destino de los vehículos al final de su vida útil)

La Directiva 2000/53/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de septiembre de 2000, relativa a los vehículos al final de su vida útil [1] tiene por objeto garantizar una gestión adecuada de unos 8 a 9 millones de toneladas de vehículos al final de su vida útil al año [2]. La directiva no se basa en el ideal del tratamiento por fragmentación, sino que estipula que debe fomentarse la reutilización y el reciclado y minimizarse el uso de materiales tóxicos durante la producción. Aunque ya ha quedado obsoleta, la directiva persigue un enfoque notablemente moderno de la eficiencia y la conservación de los recursos, el "diseño ecológico", el reacondicionamiento de las piezas de los vehículos y su reutilización, por lo que cumple en gran medida los requisitos de una economía circular moderna.

2 La situación jurídica europea

En este contexto, resulta especialmente preocupante y difícil de entender que la gente parezca haberse resignado al hecho de que millones de vehículos al final de su vida útil dignos de eliminación desaparezcan de escena cada año y, según todas las apariencias, reaparezcan en regiones de Europa y alrededores donde no existen estructuras de eliminación adecuadas. Esto socava enormemente la finalidad de la directiva e institucionaliza un importante problema de aplicación. El problema de los residuos se desplaza a menudo por el hecho de que vehículos casi listos para el desguace se venden a Europa del Este, donde contaminan considerablemente la calidad del aire y se convierten en chatarra al cabo de uno o dos años sin ser eliminados adecuadamente. Los efectos correspondientes son visibles en Bosnia y Herzegovina, por ejemplo.

En el estudio de 2014 sobre la "evaluación ex post" de la Directiva relativa a los vehículos al final de su vida útil [3], ya se señaló que un problema central de la Directiva es que no contiene una definición propia de vehículo al final de su vida útil, sino que se limita a remitir a la definición general de residuo del artículo 3 nº 1 de la Directiva marco sobre residuos [4], posiblemente un error en el nacimiento de la Directiva [5]. La definición general de residuo es amplia y contiene el criterio subjetivo de la intención de eliminar los residuos. De este modo, la condición de residuo de un vehículo al final de su vida útil puede interpretarse con flexibilidad. A menos que exista una necesidad excepcional de eliminación, como en el caso de un vehículo calcinado o de un vehículo que haya quedado completamente destrozado en un accidente grave, siempre se puede argumentar que, a falta de voluntad de eliminar el vehículo, no se trata de un residuo, sino de un vehículo usado digno de reparación. Estas circunstancias no ayudan a establecer una distinción estadísticamente clara entre un vehículo usado y un vehículo al final de su vida útil en el sentido de residuo.

Las "Directrices del corresponsal nº 9 sobre el traslado de vehículos de desecho" [6] deberían aportar más claridad a esta situación. Sin embargo, estas directrices de 2011 no son jurídicamente vinculantes y, obviamente, no tuvieron el efecto deseado de aportar más claridad a la distinción real entre vehículos al final de su vida útil y vehículos usados. Actualmente se está debatiendo la revisión de estas directrices. Dicha revisión está prevista, en cualquier caso, dentro de los 5 años siguientes a su adopción.

Algunos Estados miembros, como Austria, están intentando concretar la distinción entre vehículos al final de su vida útil y vehículos usados mediante un decreto [7]. Sin embargo, el enfoque elegido parece cuestionable. El criterio decisivo para evaluar la condición de residuo de los vehículos debería ser su reparabilidad. Ésta debería derivarse de la relación entre los costes de reparación y el valor actual. Si los costes medios de restauración y reparación necesarios en Austria para devolver un vehículo a un estado adecuado para su matriculación superan el valor actual del vehículo en una medida desproporcionadamente alta, el vehículo es un residuo. Esto suena plausible a primera vista, pero probablemente no sea fácilmente compatible con el artículo 34 del TFUE [8], la prohibición de restricciones cuantitativas a la importación y medidas de efecto equivalente, si el vehículo reparable va a ser transportado a un país en el que los costes de reparación son considerablemente inferiores. Figura 2: Transcripción del taller del proyecto de investigación de la UBA "Paradero de los vehículos al final de su vida útil", que muestra la generación y el paradero de los vehículos al final de su vida útil en millones de toneladas (fuente: Kummer records, 2016)Un vehículo al final de su vida útil cuya reparación resulta desproporcionadamente cara en Austria podría quizás repararse en Rumanía a un precio que seguiría estando en relación razonable con el valor de utilidad existente del vehículo.
valor del vehículo. Este sería un camino deseable desde el punto de vista de una economía de conservación de los recursos. Por lo tanto, habría que buscar una solución al problema a otro nivel. Simplemente tendría que ser económicamente más favorable para el último propietario entregar un vehículo de desguace a un reciclador que llevarlo al otro lado de la frontera de forma cuestionable [9]. Cualquiera que se enfrente a la disyuntiva de regalar su vehículo al final de su vida útil no reparable o entregárselo a un exportador ilegal por 350 euros elegirá a menudo esta última vía sin hacerse muchas preguntas y sin sospechar siquiera que está haciendo algo ilegal.

A la vista de los 14 millones de vehículos al final de su vida útil generados solo en la UE en 2010, es obvio que no podemos dormirnos en los laureles y que es necesario actuar, sobre todo en el ámbito del paradero de los millones de vehículos al final de su vida útil que desaparecen de las estadísticas cada año. Se trata de una tarea urgente, sobre todo teniendo en cuenta la transformación de una economía lineal en una economía circular.

Los vehículos al final de su vida útil no solo son materias primas que deben recuperarse en un proceso de reciclaje, sino que también contienen un gran número de piezas que pueden desmontarse y reacondicionarse para que luego puedan instalarse como piezas de recambio con total garantía [10]. Existe un potencial considerable para la economía circular en este segmento del reprocesado de piezas de vehículos, que sirve a las zonas más altas de la jerarquía de residuos, es decir, la preparación para la reutilización. Sin embargo, para poder disponer de estas piezas, los vehículos deben permanecer en última instancia en el país.

Sería perfectamente concebible y económicamente aceptable que los fabricantes de automóviles, los concesionarios y los compradores crearan un sistema en el que hubiera incentivos económicos para devolver un vehículo a un reciclador certificado al final de su ciclo de vida en lugar de dejarlo desaparecer en los canales grises. Sería fácil imaginar que el comprador pagara un depósito al adquirir un coche nuevo, que se transmitiera a través de los propietarios intermedios para ser devuelto al último propietario del vehículo al final de su ciclo de vida cuando lo devuelva. Esto puede requerir un centro europeo de compensación para cubrir los casos de ventas transfronterizas intraeuropeas.

La Comunicación sobre la economía circular de 2 de diciembre de 2015 [11] prevé mayores esfuerzos para combatir el traslado ilegal de vehículos al final de su vida útil. Un sistema de depósito de vehículos de motor sería un instrumento de control económico que promete ser más eficaz contra los traslados ilegales que controles más estrictos y medidas similares, que causan mayores gastos generales y prometen un efecto dudoso. Los sistemas de depósito ya han demostrado su eficacia para otros productos en varios Estados miembros: Envases desechables en Alemania, residuos electrónicos y pilas en Suiza, etc.

La Comisión Europea está analizando actualmente las causas y posibles remedios a la pérdida estadística de vehículos al final de su vida útil en un estudio a gran escala. Los resultados de este estudio se esperan para 2017. Sin embargo, Alemania está llevando a cabo un estudio similar, cuyos resultados deberían estar disponibles en breve. Los resultados iniciales sobre el paradero se presentaron en un taller público (véase el gráfico 2). Sin embargo, no hay ninguna indicación sobre el camino que podría tomarse en el futuro. No obstante, cabe esperar que una solución basada en el depósito encuentre una feroz resistencia por parte de los fabricantes de automóviles, ya que encarecería visualmente las ventas y exigiría un cierto, aunque proporcionado, esfuerzo administrativo.

La Ordenanza noruega sobre vehículos al final de su vida útil prevé un sistema de reembolso para los vehículos al final de su vida útil matriculados después de 1977 [12]. Esta normativa se consideró necesaria para evitar que los vehículos al final de su vida útil se eliminaran ilegalmente en este país poco poblado. Como mínimo, cabe preguntarse por qué este tipo de responsabilidad del productor no se adopta en los 28 Estados miembros de la UE si conduce a que los vehículos al final de su vida útil se reciclen en Europa de forma que se conserven los recursos.

3 Los requisitos nacionales alemanes

Para responder a la cuestión de la distinción entre vehículos usados, por un lado, y vehículos al final de su vida útil, por otro, hay que tener en cuenta los requisitos legales de la Ordenanza sobre transferencia, devolución y eliminación respetuosa con el medio ambiente de vehículos al final de su vida útil (Altfahrzeug-Verordnung-AltfahrzeugV) [13]. Piezas de vehículos desmontadas procedentes de coches de desguace. Pueden reciclarse o servir como piezas usadasEstaordenanza se promulgó sobre la base de las disposiciones relativas a la responsabilidad del producto (artículos 23 a 27 KrWG) previstas en la Ley alemana de gestión de residuos en ciclo cerrado (KrWG) [14]. La responsabilidad sobre los productos incluye, en particular, el desarrollo, la fabricación y la comercialización de productos reutilizables, técnicamente duraderos y aptos para una valorización adecuada, inocua y de alta calidad y una eliminación respetuosa con el medio ambiente después de su uso, con el fin de cumplir los objetivos de la economía circular (Sección 23 párr. 2 nº 1 KrwG), el uso prioritario de residuos reciclables o materias primas secundarias en la fabricación de productos (Sección 23 párr. 2 nº. 2 KrWG), el etiquetado de productos que contengan sustancias nocivas para garantizar que los residuos que queden tras su uso se reciclen o eliminen de forma respetuosa con el medio ambiente (art. 23, párr. 2, n.º 3 KrWG), la indicación de las opciones u obligaciones de devolución, reutilización y reciclado y las normas de depósito mediante el etiquetado de los productos (art. 23, párr. 2, n.º 4 KrWG), así como la recuperación de los productos y los residuos que queden tras su uso y su posterior reciclado o eliminación respetuosa con el medio ambiente (art. 23, párr. 2, n.º 5 KrWG).

3.1 Sistema de responsabilidad sobre los productos conforme al Reglamento sobre vehículos al final de su vida útil

Este sistema de responsabilidad del producto para vehículos al final de su vida útil se refiere esencialmente a las obligaciones de recogida de los fabricantes de vehículos y a la organización de estas obligaciones de recogida. Estas obligaciones de recogida de los fabricantes se aplican a todos los vehículos al final de su vida útil de su marca procedentes del último poseedor o del organismo público de gestión de residuos en los casos en que no se haya podido identificar al poseedor o propietario del vehículo de motor (artículo 3, apartado 2, del Reglamento sobre vehículos al final de su vida útil)3. Para aclarar la existencia de obligaciones de recogida en un caso individual concreto, es importante que el vehículo que deba recogerse sea un vehículo al final de su vida útil en el sentido de las disposiciones legales. Según la definición del Reglamento sobre vehículos al final de su vida útil, esto significa que se trata de un vehículo que es residuo conforme al artículo 3, apartado 1, de la KrWG. Esto significa que los criterios que se aplican a los residuos en general se utilizan para clasificar legalmente un vehículo como "vehículo al final de su vida útil" en el sentido del Reglamento sobre vehículos al final de su vida útil. A este respecto, según el artículo 3 (1) de la KrWG, es importante que el propietario del vehículo se deshaga de él, quiera deshacerse de él o deba deshacerse de él. Por lo tanto, se considerará que se ha producido una "eliminación" en el sentido del artículo 3 (1) de la KrWG cuando el propietario, con referencia a la definición del artículo 2 (1) nº 2 del Reglamento sobre vehículos al final de su vida útil, envíe el vehículo para su valorización, lo cual, según el artículo 3 (2) de la KrWG, incluye los procesos enumerados en el anexo 2 bajo los epígrafes R1 a R13. En el caso de los vehículos convencionales que actualmente son objeto de eliminación como vehículos al final de su vida útil, la atención se centrará en el reciclado y la recuperación de metales y compuestos metálicos (R4 del anexo 2 del KrWG).3 (3) KrWG en relación con la definición del art. 2 (1) núm. 2 AltfahrzeugV, la intención de eliminación debe asumirse con respecto a aquellos vehículos cuya finalidad original deje de aplicarse o se abandone sin que una nueva finalidad la sustituya directamente (art. 3 (3) núm. 2 KrWG). Es probable que esto se aplique a los vehículos que se entreguen a instalaciones de recogida reconocidas o a instalaciones de desguace reconocidas designadas por un fabricante para este fin. Por último, las condiciones en las que puede asumirse una eliminación obligatoria se definen en el apartado 4 del artículo 3 de la KrWG. En consecuencia, con respecto a la definición del artículo 2 (1) nº 2 de la Ordenanza sobre vehículos al final de su vida útil, el propietario debe deshacerse de un vehículo si ya no puede utilizarse para su fin original, si su estado específico puede poner en peligro el bien público, en particular el medio ambiente, ahora o en el futuro, y si su peligro potencial sólo puede eliminarse mediante una recuperación o eliminación adecuada y segura de una manera compatible con el bien público de conformidad con las disposiciones legales o la ordenanza promulgada sobre la base de esta Ley. Los requisitos de la Ordenanza sobre vehículos al final de su vida útil para la eliminación de vehículos al final de su vida útil, es decir, vehículos de desecho, se han establecido precisamente con este fin, y las obligaciones de recuperación de los fabricantes de vehículos se dirigen a dos partes diferentes. Según la definición del artículo 2, apartado 1, número 21 del Reglamento sobre vehículos al final de su vida útil, el último titular a cuyo nombre está o ha estado matriculado el vehículo es el último titular que figura en el documento de matriculación del vehículo. Entre las partes implicadas en estas obligaciones de recogida también se incluyen las organizaciones públicas de eliminación de residuos. En consecuencia, las obligaciones existentes en virtud del artículo 20 (1) de la KrWG también se aplican a los vehículos de motor o remolques sin placas de matrícula válidas si están estacionados en zonas públicas o fuera de barrios urbanizados, no hay indicios de que hayan sido robados o utilizados para su fin previsto y no han sido retirados en el plazo de un mes desde que se colocó un aviso claramente visible en el vehículo.

-continuación-

Nota:

Las opiniones expresadas aquí son las opiniones personales de los autores y no representan los puntos de vista de la Comisión Europea