Umweltrechtliche Genehmigungsverfahren

Genehmigungsverfahren für Oberflächenbehandlungsanlagen nehmen immer mehr Zeit und Ressourcen in Anspruch. Der risikobasierte Ansatz hat an Bedeutung verloren und wurde durch eine Ideologie von Null-Risiko ersetzt, wie von der Berufsgenossenschaft Rohstoffe Chemische Industrie(BG RCI) in der Zero-Vision formuliert wurde.

Beispielsweise besagt der Entwurf der neuen IED-Richtlinie, dass bei Konzentrationsbereichen immer der niedrigste (sicherste Wert) anzusetzen ist, und Abweichungen davon müssen vom Betreiber begründet und bewiesen werden. Diese Entwicklung gibt Anlass, die steigende Komplexität [2]und Unvorhersehbarkeit zu thematisieren.

Der Trend zur Komplexität

Genehmigungsverfahren sind in den letzten Jahren immer komplizierter [1] geworden, da der Gesetzgeber sowie andere Institutionen eine zunehmende Anzahl von Regeln erlässt und Erkenntnisquellen veröffentlicht, die verschiedene Anforderungen an einen Oberflächenbetrieb definieren.

Aufgrund der vielfach fehlenden Abstimmung zwischen diesen Regeln und ihrer Veröffentlichung an unterschiedlichen Stellen ist es schwierig, den Überblick zu behalten. Darüber hinaus gibt es Regelungen, die auf dynamischen Daten basieren (z. B. die CLP-Verordnung oder REACH).

Abb. 2.: Übersicht Verfahren BIMSchG (7)

Dieser Trend setzt sich aktuell fort bzw. scheint sich sogar zu beschleunigen und führt dazu, dass die Genehmigungsverfahren sich zu sogenannten „komplexen Systemen“ entwickeln.

Anders ausgedrückt: Ein Genehmigungsverfahren wird mehr und mehr zu einer Art Lottospiel mit schwer vorhersagbaren Gewinnchancen. Die Komplexität erreicht einen Grad an Wechselwirkungen, die eine sichere Gesamtvorhersage nicht mehr zulässt. Ursachen für Komplexität sind (Abb. 1):

• Zunahme der Anzahl der beteiligten Stellen im Verfahren
• Zunahme der Anzahl Einfluss nehmender interessierter Parteien (bspw. Umweltverbände, Nachbarn usw.)
• Zunahme der Anzahl der zu berücksichtigenden Gesetze, Verordnungen und Verwaltungsvorschriften
• Zunahme der Anzahl von Erkenntnisquellen, die einen Einfluss haben können
• Dynamische Grundlagen für Rechtsverordnungen bspw. CLP-Verordnung, REACH etc.
• Unschärfen und Lücken in den Regelwerken sowie veraltete Regelwerke bspw. Löschwasserrückhalterichtlinie
• Anzahl der gesetzgebenden Organe und weiterer Herausgeber von Erkenntnisquellen
• Anzahl der Gremien, die Erkenntnisquellen und untergesetzliche Regelwerke erstellen bspw. DGUV
• Unübersichtliche und aufgeblähte Personalstrukturen der Verwaltungen
• Ermessensspielraum der Behörde in der Anwendung von untergesetzlichen Vorschriften
• Zunahme von angeforderten Gutachten im Verfahren durch die Behörden usw.

Wechselwirkungen

Die einzelnen Regelwete wären für sich genommen noch gut umzusetzen, jedoch gibt es zwischen den Vorschriften Wechselwirkungen, die auf den ersten Blick nicht erkennbar sind. Hier nur einige Beispiele:

Betriebschemie in der Oberflächentechnik

• Einstufung von Stoffen in Wassergefährdungsklassen (UBA)
• Einstufung von Gemischen – Chemielieferant oder Betreiber
• Verwendung bzw. Lagerung von wassergefährdenden Stoffen
• AwSV Anlage – Gefährdungsstufe aufgrund der Stoffmengen und WGK (WHG, AwSV)
• Definition von Auffangräumen und Rückhalteeinrichtungen
• Bauliche Anforderungen (DWA 786, DiBt-Richtlinien) -> Anforderungen an die Tragwerksplanung/Untergrund-Ausführungen im Betonbau
• Definition der Anforderungen an die Dichtflächen. Erfordernis von Beschichtungen etc.
• Brandschutzkonzept
• Angaben zu Löschmitteln, Löschmittelmengen – somit Einfluss auf die Löschwasserückhaltung
• Flucht- und Rettungswege – Änderung von Laufwegen – Hürden durch Permanentschwellen
• Definition von Brandabschnitten etc.
• Arbeitsschutz vs. Gewässerschutz
• Anforderungen bspw. von Gewerken, die am Boden befestigt werden müssen – müssen auch den Gewässerschutzanforderungen gerecht werden

Die Wassergefährdungsklassen von Stoffen werden auf Antrag vom UBA legal eingestuft und im sog. Rigoletto [8] veröffentlicht. Gemische stuft im Allg. der Lieferant ein und dokumentiert dies im Sicherheitsdatenblatt. Gemische, die der Betreiber selbst herstellt, muss er selbst gem. AwSV einstufen.

Je nach Anzahl und Menge kann die Umstufung eines Stoffes oder eines Gemisches dazu führen, dass die gesamte Konzeption der Anlage geändert werden muss. Auch ein Lieferantenwechsel kann dazu führen (Abb. 2).

Dynamische Grundlagen für gesetzliche Regelungen

• Neben den bereits erwähnten WGK, gibt es viele dynamische Einflüsse, die ein Risiko für die Planung der Anlage und das Antragsverfahren werden können – auch hier nur eine unvollständige Aufzählung:
• Einstufung von Stoffen und Gemischen
• CLP
• Durch Hersteller harmonisierte Einstufung
• ATPs – Adaption to Technical Progress
• Bauleitplanung
• Gebietsausweisungen – Bebauungspläne
• Angemessener Abstand und heranrückende Wohnbebauung
• Schutzgebiete aller Art
• Wasserschutzgebiete
• FHH Gebiete, Biotope etc.
• Schützenswerte Fauna und Flora: Feldhamster, Fledermaus etc.
• Nachbarn und interessierte Parteien
• Einwendungen – Schutzansprüche
• Verkehrssituation

Die Problematik der dynamischen Einflüsse ist zunächst die Schwierigkeit, diese in die Planung einzubeziehen, da die Beobachtung aller Quellen kaum machbar ist. Gerade Einflussgrößen, die von Herstellern oder interessierten Parteien kommen, sind schwer einzuschätzen.

Weiter führt der § 67 [4] BImSchG: „Bereits begonnene Verfahren sind nach den Vorschriften dieses Gesetzes und der auf dieses Gesetz gestützten Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu Ende zu führen.“ Dies führt dazu, dass eine plötzlich entstandene neue rechtliche Forderung im laufenden Verfahren umgesetzt werden muss.

Heißt im Ergebnis: Wenn im Verfahren bspw. die Änderung einer Einstufung zu einer zusätzlichen Anforderung an das Verfahren führt, muss möglicherweise der Antrag und auch die Planung überarbeitet werden. Dies kann zu erheblichen Verzögerungen oder sogar zum Kippen der Planung führen, da alle erforderlichen Änderungen durch die Behörde neu bewertet werden müssen.

Unschärfen und Lücken in Regelwerken

Die gesetzlichen Regelwerke und ihre Auslegung lassen immer wieder unterschiedliche Interpretationen zu. So gibt es bspw. im Explosionsschutz Unklarheiten, ob in bestimmten Fällen, wenn entzündliche Stoffe vorhanden sind, aber aufgrund der technischen Maßnahmen keine Ex-Zonen ausgewiesen werden, dennoch Prüfungen nach Anhang 3 der Betriebssicherheitsverordnung durchgeführt werden müssen.

Abb. 3: Einteilung der Explosionszonen

In solchen Fällen sind nun der Ermessensspielraum und die Meinung der zuständigen Behörde bzw. auch die persönliche Sicht der Zulassung wichtig. Sollte diese aber nicht mit dem Antrag bzw. der Anlagenplanung übereinstimmen, drohen Diskussionen auch unter Einschaltung von Gutachtern und benannten Sachverständigen. Im Ergebnis ist das natürlich ein hoher Zeitverlust im Verfahren. Im schlimmsten Fall müssen dann sogar Gerichte den Sachverhalt klären.

Veröffentlichungen von Verbänden und Arbeitsgruppen

Es gibt viele nationale aber auch internationale Veröffentlichungen, bspw. von DGUV, BfR, VCI usw., die helfen sollen, rechtliche Fragen zu klären. Die Papiere entstehen meist in geschlossenen Arbeitsgruppen, deren Zusammensetzung mehr oder weniger willkürlich vom Herausgeber bestimmt werden. Eine Beteiligung der Branchen oder anderer betroffener Parteien liegt hier auch oft im Ermessen der Autoren.

Obwohl solche Papiere meist wohlwollend als Arbeitshilfen oder Beispielsammlungen deklariert wurden, werden diese in Antragsverfahren von der behördlichen Zulassung auch herangezogen und die Umsetzung gefordert. Besonders kritisch ist der aktuelle Trend, Auslegungsfragen von Anlagen über Computersimulationen oder KI zu klären.

Dies führt dazu, dass der Betreiber, sofern die Planung nicht diesen Erkenntnisquellen folgt, in eine Beweislastumkehr gedrängt wird und nun darstellen muss, warum die herangezogene Arbeitshilfe in seinem Fall nicht zutreffend ist. Das bedeutet, dass eine nach Produktsicherheitsgesetz eigentlich konforme Anlage (CE-konform) aufgrund der Anwendung einer Arbeitshilfe im Verfahren nicht genehmigt wird. Auch hier offenbaren sich Widersprüche in den Regelwerken und Unschärfen bei der praktischen Anwendung.

Als Beispiel wäre hier die im März 2022 erschienene Arbeitshilfe FBHM 122 [9] zu nennen. Hier wurde für Elektrolyte mit Wasserstoffentwicklung auf Basis einer Masterarbeit zur CFD Simulation ein völlig neues Zonen-Modell entwickelt. Was im Ergebnis dazu führt, dass auch unterhalb der unteren Explosionsgrenze (UEG, hier 4 % H2) Explosionszonen festzulegen sind.

Um so eine Zone zu vermeiden, müsste die Konzentration H2 auf unter 0,12 % durch lüftungstechnische Maßnahmen gesenkt werden. Was bspw. bei elektrolytischen Verfahren und üblichen Abmessungen, z. B. 3 x 1 Meter Badoberfläche, zu Volumina von über 10.000 m³/h führen kann.

Die Ziffer 7 der FBHM 122 lautet: „Zusammenfassung und Anwendungsgrenzen: Dieser 'Fachbereich Aktuell' leitet Beispiele für die explosionsgefährdeten Bereiche in Galvanikanlagen ab und unterstützt bei der Erstellung der Explosionsschutzdokumente.“

Obwohl klargestellt wird, dass es sich um eine Beispielsammlung handelt und nicht um den Stand der Technik, wird dieses Papier bereits von Behörden angewendet und Betreiber werden angehalten, danach zu handeln (Abb. 3).

Risikobewertung und Fazit

Betrachtet man nur die hier genannten Beispiele, so wird schnell klar, dass insbesondere große Genehmigungsverfahren nicht mehr nur kompliziert sind, sondern als empfindliche Systeme behandelt werden müssen, die an der Grenze zur Emergenz [3] liegen. Selbst wenn alle technischen Details geklärt und im gesetzlichen Rahmen sind, kann nicht mehr sicher der Ausgang eins Verfahrens vorhergesagt werden. Selbst kleine Änderungen oder dynamische Parameter können zu starken Verzögerungen und möglicherweise zum Kippen des Genehmigungsverfahrens und des geplanten Projektes führen. Damit tut sich die Frage auf: Wie gehen Unternehmen künftig damit um?

Möglichkeiten der Verringerung der Komplexität

Die folgenden Punkte sollen Anhaltspunkte liefern, wie man vor und im Verfahren die Komplexität verringern kann:

• Antragsgegenstand – Definition – klar bestimmen
• Schriftform des Antrages einfach halten
• Klare technische Spezifikation der geplanten Anlage
• Entwurfsabstimmung mit der Behörde
• Vorabinformation der interessierten Parteien
• Gesetzliche und untergesetzliche Regelwerke und Erkenntnisquellen ermitteln
• Wechselwirkungen klären
• Dynamische Rechtsgrundlagen soweit möglich mit einbeziehen
• Unschärfen und Lücken in Regelwerken – vorab mit der Behörde thematisieren
• Ermessensspielraum der Behörde und Erfordernis von Gutachten ermitteln.

Antragsgegenstand

• Es ist wichtig, den Antragsgegenstand in einem Satz klar zu definieren.
• Die Formulierung darf möglichst wenig Spielraum für Interpretationen liefern.
• Die Formulierung muss auf allen inkludierten Anträgen (bspw. Bauantrag) identisch sein
• Es sollte möglichst nur ein Antragsgegenstand sein!
• Werden mehrere Antragsgegenstände definiert, so wird die Behörde jeden einzelnen prüfen. Die Genehmigung wird erst erteilt, wenn alle Antragsgegenstände mit positivem Ergebnis geprüft wurden.

Schriftform

• Es lohnt sich, in einem Gespräch mit der genehmigenden Behörde zu Gliederung und Aufbau des Antrags Rücksprache zu führen.
• Manche Behörden geben dazu sogar Checklisten heraus.
• Vermeiden Sie Prosa. Nur wenn zum Verständnis Sachverhalte erläutert werden müssen, sollte dies in knapper unmissverständlicher Form geschehen.
• Inhalte reduzieren. Im Antrag sollte nur das dargestellt werden, was für die Prüfung durch die Behörde erforderlich ist.
• Blumige Ausgestaltung vermeiden
• Keine Sachverhalte erläutern, die nicht Gegenstand des Antrags sind
• Nachvollziehbare Herleitung!
• Sachverhalte müssen sauber über Quellen und Planungsunterlagen hergeleitet werden. Bloße Behauptungen, bspw. unsere „Luft-Emissionen liegen im Bereich der Bagatellmassenströme“, sind nicht zielführend, sie müssen sauber nachgewiesen werden
• Vollständigkeit
• Auch wenn die Inhalte knapp gehalten sind, so müssen der Umfang und die Detailtiefe so sein, dass die Zulassung und die beteiligten Stellen den Antrag prüfen und eine Entscheidung treffen können

Spezifikation der geplanten Anlage

• Stellen Sie den Antrag erst, wenn alle relevanten Spezifikationen definiert wurden
• Nachträgliche Änderungen nach Einreichung sind der Tod jedes Verfahrens
• Insbesondere bei umfangreichen Anträgen ist es schon redaktionell kaum möglich, jede beteiligte Stelle zeitnah zu informieren und die Unterlagen auszutauschen
• In den meisten Fällen führt dies dazu, den Antrag neu zu stellen und den eingereichten Antrag zurückzuziehen

Entwurfsabstimmung mit der Behörde

Sofern die Behörde dafür zugänglich ist, stimmen Sie mit ihr den Entwurf des Antrags ab. Dies kann auch in Form einer Antragskonferenz stattfinden, wo kritische Themen und Inhalte vorab abgestimmt werden. Hier investierte Zeit zahlt sich am Ende meist durch eine deutliche Verringerung der Anzahl der Nachforderungen aus. Sofern sinnvoll, stimmen Sie sich auch mit den beteiligten Stellen für die Fachbeteiligungen ab, u. a.:

• AwSV – Team
• Abwasser
• Abfall
• Arbeitsschutz

Unschärfen, Gesetzeslücken und interessierte Parteien

Dieser Punkt ist durchaus kritisch zu sehen. Die Antragstellerin sollte hier ein gutes Bild haben, ob zu den interessierten Parteien (z. B. Nachbarn) ein gutes Verhältnis besteht. Im günstigen Fall kann, durch diese Information im Voraus, im öffentlichen Verfahren die Anzahl der Einsprüche verringert werden. Im ungünstigsten Fall kann hier die Aufmerksamkeit von potenziellen Einsprechern erst heraufbeschworen werden.

Die Anzahl der Stellen, die Regeln erlassen, nimmt genau wie die Anzahl der Regeln, die erlassen werden, rasant zu. Beispiele sind:

• Prüfpflichten gemäß BetrSichV oder AwSV
• Mehrfachregelungen von unterschiedlichen Herausgebern (TRGS vs. DGUV)
• Veraltete Regelung bspw. Löschwasserrückhalterichtlinien

Die Antragstellerin sollte diese möglichen Unschärfen soweit möglich vorab mit der Behörde klären oder den Antrag so stellen, dass diese Unschärfen nicht berührt werden. Andernfalls drohen unerfreuliche zeitraubende Diskussionen.

Wenn Sachverhalte nicht durch gesetzliche Regeln festgelegt sind, kann die Behörde in eigenem Ermessen Sachverhalte klären. Die Endscheidungsfreudigkeit der Behörden ist aber erfahrungsgemäß begrenzt, sodass Gutachter ins Spiel kommen. Dabei soll nicht verschwiegen werden, dass einige der Gutachten auch durch die Regelungen selbst gefordert werden, bspw. § 41 AwSV. Die Anzahl der Gutachten in Genehmigungsverfahren nimmt ohnehin stetig zu. Mehr Gutachten führen zu mehr Komplexität, denn jeder Gutachter hat einen anderen Blickwinkel und ist auf die Informationen angewiesen, die übermittelt werden. Im übelsten Fall kommt es zu Streit zwischen Gutachtern untereinander bzw. auch mit der Antragstellerin.

Die Antragstellerin sollte deshalb versuchen, auch im Gespräch mit der Behörde die Anzahl der Gutachten so gering wie möglich zu halten.

Weiter ist eine große Sorgfalt bei der Auswahl der Gutachter zu empfehlen. Der Gutachter sollte das Sachgebiet gut kennen. Ein AwSV- Sachverständiger, der hauptsächlich Tankstellen und Öl-Tanks prüft, ist für eine Oberflächenbeschichtung sicher die zweite Wahl.

 Der Artikel geht auf einen Vortrag auf den Oberflächen­tagen in Berlin 2023 zurück.

Literatur

[1] https://www.wortbedeutung.info/kompliziert/
[2] https://de.wikipedia.org/wiki/Komplexität
[3] Wicker Vertrauen als Mechanismus der Reduktion von Komplexität https://web.archive.org/web/20131126021905/http://www.anthro.unibe.ch/unibe/philhist/anthro/content/e297/e1387/e5049/e5128/linkliste5129/09hs-dijana-tavra_ger.pdf#
[4] Luhmann, Niklas (1998): „Komplexität“, in: Luhmann, Niklas, Die Gesellschaft der Gesellschaft. Erster Teilband, Frankfurt am Main: Suhrkamp Taschenbuch Verlag, 134-144.
[5] Luhmann, Niklas (2005): „Komplexität“, in: Luhmann, Niklas, Soziologische Aufklärung 2. Aufsätze zur Theorie der Gesellschaft, Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften/ GWV Fachverlage GmbH, 255-276.
[6] Steven Johnson: Emergence: The Connected Lives of Ants, Brains, Cities. Scribner, New York 2001,
[7] Das Genehmigungs- und Anzeigeverfahren nach dem Bundes-Immissionschutzgesetz (Leitfaden für ein optimiertes und beschleunigtes Verfahren in NRW) Ministerium für Umwelt, Naturschutz und Verkehr 2. Auflage Februar 2023
[8] Rigoletto https://webrigoletto.uba.de/rigoletto/ Umweltbundesamt, Fachgebiet IV 2.6, Wassergefährdende Stoffe, Wörlitzer Platz 1, 06844 Dessau-Roßlau
[9] FBHM 122 https://publikationen.dguv.de/regelwerk/publikationen-nach-fachbereich/holz-und-metall/oberflaechentechnik/4620/fbhm-122-hilfestellungen-zum-explosionsschutzkonzept-und-zur-zoneneinteilung-fuer-explosionsgefaehrde, 31. März 2022, BGHM, Sachgebiet Oberflächentechnik. Herausgeber: Deutsche Gesetzliche Unfallversicherung e.V. (DGUV)